摘要计划生育政策是我国的基本国策,三十多年的实践计划生育政策取得显著成效,进入新时期我国国情和人口形式发生变化,同时计划生育政策的负面效应也逐渐显现。本文通过分析计划生育政策调整的必要性,提出调整设想及强化计划生育政策执行的路径选择。
关键词演变历程 成就 调整设想 路径选择
中图分类号:C923文献标识码:A
1 计划生育政策的演变历程
第一阶段:计划生育政策的思想准备阶段。中华人民共和国成立之初没有明确的人生育政策,人口发展处于无计划状态,人口自然增长率1952年达到20‰,以后的几年有增无减。1955年3月中央在卫生部党组关于节制生育问题报告上指示:“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性的问题。在当前的历史条件下,为了国家、家庭和新生一代的利益,我们党是赞成适当地节制生育的。各地党委应在干部和人民群众中(少数民族地区除外)适当地宣传党的这项政策,使人民群众对节制生育问题有一个正确的认识”。这标志着我党由反对节制生育到赞成节制生育思想认识的转变,第一次把节制生育上升到党的重大政策的高度。
1957年3月毛泽东同志在最高国务会议第十一次扩大会议上说:“要提倡节育,要有计划地生育”。马寅初先生在1957年7月《人民日报》上发表《新人口论》影响广泛,成为当时学界最具代表性的著作。
第二阶段:计划生育政策的提出及其在部分市、县的试行。1962年12月以中共中央国务院的名义发出关于认真提倡计划生育批示,主要在城市、农村大约只有五分之一的县不同程度地开展计划生育试点。但随着*****的推行,计划生育工作被停顿,人口又处于盲目发展的状态,1966年至1969年这四年间,年均人口出生率都在34 ‰以上,年净增人口都在2000万以上。
第三阶段:计划生育政策的逐步形成和全面推行(“晚、稀、少”生育政策)。1973年明确了“晚、稀、少”的方针,1974年2月中共中央转发上海市和河北省的有关报告中,肯定了按“晚、稀、少” 要求结婚和生育的政策。1978 年10月,中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》进一步明确了“晚、稀、少”的内涵,具体提出晚婚为女23周岁,男25周岁,一对夫妇生育子女数最好一个最多两个,生育间隔三年以上。对职工和农民接受节育手术以后的福利待遇问题作出了规定,要求城市住房和农村口粮、自留地分配等社会经济政策和其他一些规定,都要有利于计划生育工作的开展。以“晚、稀、少”为主要内容的生育政策基本形成,在城乡逐步得到落实取得了显著成绩。全国总和生育率由1970年的5. 81下降到1980 年的2. 23,人口出生率由33. 43‰降至18. 21‰,人口自然增长率由25. 83‰下降到11. 87‰,净增人口由2321万减少到1163万。
第四阶段:人口计划生育政策进一步收紧(“一孩”生育政策)。1989年9月25日党中央发出《关于控制我国人口问题致全体共产党员、共青团员的公开信》号召“一对夫妇生一个孩子”。一胎化的计划生育政策成为我国一项基本国策。
第五阶段:逐步稳定完善计划生育政策。1984年-20世纪90年代中期,政府依据各地实际情况在“合情合理,群众拥护,干部做好工作”的原则指导下,逐步放宽了农村地区的生育政策,并完善了各地方的具体计划生育条例。在此基础上形成了我国现行的计划生育政策。
2 我国计划生育政策的实施所取得的成就
计划生育政策三十年实现了我国人口再生产类型由高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的转变,使中国13亿人口日推迟4年到来;同时我国人口健康和教育水平也得到了一定提高,据第五次人口普查2000年全国15岁以上文盲半文盲人口比重为9.54%,大大低于发展中国家水平,经过努力中国人民的总体健康状况也有极大改善,儿童死亡率、婴儿死亡率均有显著下降,人均寿命值由解放前的35岁增长到71.4岁;随着人口增长速度减缓,劳动力人口占总人口比重迅速上升,抚养比下降1/3左右,劳动力资源供给丰富为我国经济社会的发展带来了宝贵的“人口红利期”,人力资源优势成为中国的竞争优势。
3 中国计划生育政策的调整
3.1 计划生育政策调整的必要性
妇女总和生育率长期低于人口生育的自然更替水平。从人口发展规律来看,人口的发展既要避免过高增长,也要避免负增长。上世纪70年代末人口学家运用略普诺夫稳定性理论,计算出符合人口自然更替水平的妇女总和生育律的临界值为2.14。目前我国的妇女总和生育率从实行计划生育前的5.8下降到目前的1.8左右,当妇女总和生育率长期低于人口生育自然更替水平时,人口增长惯性稳定一定水平后总人口规模增长缓慢,导致少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模的下降,按目前公布的妇女总和生育率1.8及下降趋势,学者预测2030年我国人口出现负增长。
计划生育政策实施以来我国人口结构发生了新变化。如表1中所示,五次人口普查15—64岁劳动力人口占总人口的比重不断上升,2008年达到80%左右;65岁以上老年人口数量由1953年持续增长,2008年为8.3%;青少年人口比重却逐年减少,2008年为19.0%。由此形成的中国人口金字塔的顶部(老年人口数量及其所占比重)不断增加中间膨胀,而底部(少年儿童人口数量及其所占比重)呈现不断收缩的明显态势。
计划生育政策引发的人口问题凸现,计划生育政策的负面效应逐渐显现。一是:人口老龄化带来的社会养老问题。据《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出,中国已于1999年正式进入老龄社会,按现在的速度发展下去,21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。老年人口增长速度快、绝对数量大使社会供养矛盾突出。实施计划生育前养老问题多是由子女分摊,计划生育政策实施使独生子女占绝大多数比例,从以前的多个子女照顾一对老人变成现在的一对夫妻要照顾四位老人,为子女带来了更大的负担,同时也给政府和社会带来巨大的压力,越来越多的养老保障问题需要社会和政府解决。
二是:出生人口性别比失衡。第三次人口普查显示我国男女性别比为108.5,而2007年上升为120.2,按此速度发展下去,据有关专家预测,2020年我国处于适婚年龄段的男性比女性将多出4000万人。出生人口性别比失衡是多种原因综合作用的结果,一方面,中国社会几千年来重男轻女的传统观念根深蒂固。特别是在我国广大农村地区,这一思想仍占据着主导地位。另一方面,计划生育政策执行偏差的存在,在政策执行中对非医学需要胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠问题的监管不力,导致一些家庭为了达到生育男婴的目的,通过各种非正常渠道到医院做胎儿性别检查,一旦检查发现所怀女婴,立即中止妊娠。
我国人口素质有待进一步提高。据不完全统计,我国每年出生约1500万新生儿,严重出生缺陷的占1.3%。农村贫困地区由于医疗卫生水平的落后孕婴死亡率较高。同时农村整体科学文化素质较低,全国4.97亿农村劳动力中,高中及以上文化程度的不到11%,初中程度的占50.38%,小学及小学以下的占38%,其中不识字或识字很少的占7%;全国文盲、半文盲的90%以上集中在农村。
3.2 计划生育政策调整的设想
任何政策都不是一成不变的,需要根据变化了的形势进行适时稳定的调整。当前适度稳健地调整计划生育政策是很现实的选择,同时计划生育政策的目标应逐步转变为以调整人口结构为主,提高人口质量为主。
设想一:适度提高妇女总和生育率,逐步放宽生育“二胎”政策。包括,落实夫妻双方都是独生子女的可生育二胎的政策;调整农村地区现行的“一孩半”政策,允许农民家庭生育第二个孩子。这样有效地避免了妇女总和生育率降低带来的人口总量的负增长,缓解了计划生育政策带来的人口社会问题。
设想二:第一胎和第二胎之间应有一定时间的生育间隔,准许生育两个子女,严格控制生育三个子女。尽量拉长两胎间的生育间隔,减轻家庭抚养孩子的压力的同时也可以避免每胎孩子在成长中的遇到的人口问题带来的影响。
设想三:在稳定人口数量的同时,还要不断地提高人口素质。不断提高人口平均预期寿命。今后我们应该进一步提高和改善国民生活水平,完善医疗保健制度,力争使我国出生人口的预期寿命在2020年达到76岁以上,2050年进一步提高到80岁以上。不断提高人口平均受教育年限,提高全国人口科学文化素质。
4 强化计划生育政策实施的路径选择
政策宣传方面:加大计划生育政策的宣传力度,普及计划生育知识。结合“五五”普法,借助媒体进一步加强计划生育法制宣传,深入开展国策、国情、人口形势教育,让群众认识到计划生育政策的必要性和重要性。对广大的农村地区要倡导科学、文明、进步的婚育观念,促进计划生育惠民政策深入人心。
计划生育政策执行主体建设。完善计划生育工作者的准入、选拔、培养、交流、退出机制,加强计生队伍职业化建设。推进计划生育工作从“强制式”到“自愿式”的转变,从管理到服务的转变。计划生育工作者应摆脱传统思维观念的束缚,对群众提出的合理要求尽量给予满足,随着群众的意愿和社会的要求逐步完善,做到管理到服务的转变。
建立和完善利于计划生育政策执行的政策环境。(1)健全计划生育的奖罚政策。一方面,设立专门账户管理计划生育罚款,并通过再分配的方式转给遵守计划生育政策的家庭户,作为奖励;另一方面,计划生育奖罚的额度标准应该定在能弥补家庭为遵守计划生育而付出的成本上,这样才能起到奖罚的作用。(2)逐步建立覆盖城乡的社会保障体系。包括社会医疗保障制度、城乡最低生活保障制度、社会养老保险制度。健全的城乡社会保障体系是全面实施计划生育政策的后盾,特别是在农村地区,落后的生育观念可以通过教育来改变,但是在没有相应社会保障的情况下,养儿防老、人多力量大就成为农民的选择。农村违法生育现象必然不断涌现,性别比指标居高不下。立足于现实从长远看,建立健全社会保障体系有助于从根本上改变家庭实施计划生育的后顾之忧。(3)建立稳定增长的财政投入保障机制。各级财政逐年增加投入确保法律法规规定的各项奖励优惠政策、县乡计划生育技术服务机构基本建设和队伍建设、计划生育经常性工作、计划生育免费基本技术服务等经费的落实。鼓励企业、社会团体和个人向人口和计划生育事业投入。积极运用市场机制,采取建立基金、开发险种等方式,吸引国内外资金。加强监督检查,严肃查处在奖励优惠资金发放和社会抚养费征收、管理、使用中的违纪违法行为。
我们要坚持计划生育基本国策,稳定低生育水平,提高人口素质,适时的调整完善计划生育政策,解决人口问题,以适应未来中国社会的可持续发展。
参考文献
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