户口登记管理是国家的基本行政管理职能之一，也是社会管理工作的基础。我国现行的户籍管理制度，是新中国成立以后逐步建立起来的，在促进经济社会发展、维护良好社会治安秩序等方面，发挥了重要作用。但随着形势发展，现行户籍管理制度的不适应性凸显，导致基层开展户籍管理工作越来越難，若不与时俱进调改相关政策或采取强力措施改变现状，户籍管理工作将会弱化。2017年2月，公安部面向全国公安机关下发了《关于进一步减轻基层公安机关工作负担的意见》，明确提出要以解决突出问题为突破口重点发力，真正为基层公安机关减负，增强全体广大民警的获得感、幸福感，进一步提升公安机关战斗力。
桐梓县公安局党委领导高度重视，多次召开专题会议进行安排部署，要求各单位、全体民警切实开动脑筋、解放思想，吃透《意见》精神，结合工作实际，提出工作建议。本人结合多年的工作经历和切身工作体会，建议将派出所户籍管理业务工作移交计生部门办理，切实减轻基层公安机关工作负担。并经过对户籍管理工作的深入思考，就如何进一步明确职责范围，严格依法履职；进一步合理配置警力，充实实战力量；进一步强化精细服务，回应基层需求。提升派出所战斗力提出自己的建议。
一、公安机关管理户籍的利弊
从公安机关户籍管理的历史情况分析看，由公安机关进行户籍管理有其必要性和重要意义。一方面公安机关管理户籍，能深入社区、方便群众。中国警察从诞生之日起，就坚持扎根社区的正确方向，逐个社区指定警察专责管护，而其他行政机关管理人员集中在县以上机关，因此，与公众日常生活关系密切的户籍登记交由公安机关主管，在当时是顺理成章，也的确发挥了重要作用。另一方面，公安机关具有较高权威，管理相对严格。公安机关是具有高度组织纪律性的行政机关，对管理群众而言，警察权威不容挑战，而其他部门无此权威因而阻力更大。最后，公安机关作为行政执法和刑事侦查部门，在侦查破案、调查取证、维护稳定时确实要发动群众、查找各种线索，而户籍管理功能为公安机关提供了相当大的便利，在搜集人员信息、管控人员轨迹方面发挥了重要作用。
同时，随着时代的发展，公安机关的户籍管理工作也给公安机关警力摆布、资源配置、工作成效带来了越来越大的压力和挑战。一是户籍管理工作占用相当大一部分警力，客观上加剧了派出所警力不足的局面。户口登记是一项政策性强、涉及范围广、与人民群众切身利益息息相关的工作。因此，在户口登记工作中必须认真、耐心、细致，尽全力不发生差错。要做到不发生差错或少发生差错，就必须有足够的户籍管理工作人员，而现在基层的实际情况是：由于警力不足，基层户籍工作人员配备十分有限。仅以桐梓县为例，全县现有总人口74万余人，而正式民警只有414人，警力配置仅为万分之五点五，远远低于全国万分之十一的警力配置。这部分警力本身开展日常工作、完成安保维稳任务就已经捉襟见肘，还要专门拿出一部分警力从事户籍管理工作，更加凸显警力不足。这么少的户籍工作人员除了开展日常户口业务办理外，还要进行信息录入、办理二代居民身份证、参加派出所值班等等。应付这些日常工作都力不从心，根本没有精力和时间去开展好户口政策宣传、入户调查，了解出生、死亡、迁入、迁出是否申报等工作。加之村级工作人员因为经费、待遇等问题，没有全身心地配合协助好派出所开展户口登记，在较大程度上造成了派出所开展户籍工作的被动局面，也直接影响了户籍工作的质量。
二是计划生育政策与户籍管理制度存在现实冲突。《中华人民共和国户口登记条例》第三条明确规定：“户口登记工作由各级公安机关主管”。但在工作中，经常受到各种因素的制约。现在各级要求对已登记违法生育的出生人口实行通报制度（即向计生部门通报），部分群众违法生育落户后，计划生育部门立即追缴社会抚养费，引起群众不满。计划生育部门则强调计划生育是国策，实行“一票否決”，希望在缴纳社会抚养费后才能落户，由此产生的后果就是“黑户”现象。很多群众因超生、非婚生小孩、计划生育措施未处理等落实不了户口。“黑户”将造成国家人口数据失真，直接影响公安机关等有关部门管理人口职能的正常履行，继而影响国家对以人口数据为依据作出的有关决策的正确性和有效性。“黑户”人员在社会有效的管理范围之外，导致了社会面治安管理难度的增加，对社会的稳定有潜在的威胁。如果“黑户”没有相关的户籍资料，公安机关对于其住宿、上网等相关轨迹无法进行有效的监控。这种情况已经成为一个社会现象，“黑户”在监管之外，一旦有犯罪行为发生，公安机关打击犯罪难度增加。
三是部分职能出现重叠，影响合力形成。从目前情况看，各乡镇的人口与计划生育办公室每月月底会通过《人口计生信息系统》向上级部门上报辖区出生信息、死亡人口、婚入人口、婚出人口、迁出人口、搬入人口和搬出人口信息；而公安机关会通过《人口业务信息管理系统》办理辖区人口出生、死亡、迁入和迁出四项业务。两者在统计功能上出现重叠，在此基础之上，派出所户籍室比乡镇计生部门多两项工作：一是四项变动（出生、死亡、迁入和迁出）的办理，二是居民身份证的办理。另一方面，计生部门和公安部门都掌握着本辖区人口统计数据，但各部门之间的统计口径不一致，且缺乏必要的交流和沟通，导致各项数据之间出现不一致。上述问题已经严重影响到人口信息的准确性，既给人民生活带来不便，也不利于为户籍制度改革提供真实准确的统计资料和依据。
二、计生部门实行户籍管理的可行性分析
从国际发展趋势看，在很多国家，近现代户籍管理开始往往是交由警察管理的，后来，各国尝试过多种体制。从目前实际情况看，境外多数国家户籍登记已逐步交民政、社会福利部门，警察不再管理户籍登记。像阿根廷设有“人口登记局”，专门负责出生、婚姻、死亡登记，实施身份证制度；德国联邦政府的《居民身分证法》明文规定，由市、县政府户籍登记局负责居民户籍事务，如户籍登记、置业许可、社区治安、结婚登记和死亡登记等；瑞典由于历史传统的原因，是由教会管户口，人口登记有三百多年的历史。从实际状况看，随着经济社会发展，人口迁移已经脱离原来的严格管制，日趋平常，呈现自由化、便利化趋向。甚至部分国家实行事后审批，鼓励人口自由流动。户籍管理逐渐与公民的医疗保障、社会保障、福利待遇相挂钩，两者具有统一性和一致性，更适宜由相关职能部门管理。
从国内社会需求看，户籍信息广泛涉及公众生活、单位生产、社会服务、政府行政和国家司法，已经成为全社会甚至全民都经常需要的最基本的公共信息。目前银行、交通、铁路等很多部门、行业都有全国人员身份信息系统，各行各业招聘也都需要身份证复印件，公民身份信息作为人民日常生活的一部分，再由警察严格管控甚至予以保密并不合适。随着多年机构改革，政府的经济管理体系大幅度缩减，社会服务领域不断扩展，触角深入社区居民之中的早已不只是公安部门。目前计划生育部门也有从基层社区到中央政府的完整管理网络，可以承担户籍管理功能。
正是基于以上事实，本人根据调研情况，建议将户籍管理业务移交计生部门管理。尽管从目前情况看，公安机关已将人口管理视为公安主业之一，并积极发挥其在维护社会治安稳定、掌控社情民意、夯实基层基础工作的重要作用，但为长远计，仍应大胆改革创新，舍掉对人口管理的依赖心理，打破利益藩篱，将户籍管理业务移交计生部门。如果计生部门接收了户籍业务工作，公安及时与计生部门的人口系统共享数据资源，可节约大量的人力、物力和财力。
这样的好处有：一是解放了部分警力，派出所战斗力能明显增强。将户籍管理业务移交计生部门后，只要公安部能及时获取卫计委后台的人口系统数据，公安机关一样能掌握公民变更数据，发挥自身职能作用。而派出所可以将解放的户籍工作人员投入到辖区打击犯罪、治安防范、侦查破案；更好地做好接处警工作，接受群众报警、求助，为群众提供服务等等公安工作中，便于集中精力、人员去维护社会稳定。全力提升群众安全感、满意度，提升派出所工作效率。
二是理顺了工作职能，提升工作质效。户籍管理由计生部门统一负责，避免了政出多门、各自为战的现象。计生部门能及时掌握人口出生、死亡、迁入和迁出，尤其是在办理新生儿落户问题上，计生部门可以做到即发现即登记，减少中间环节，提升工作效率。例如：在目前情况下，全国各乡镇村级工作人员发现该辖区有新生婴儿，会第一时间报告乡镇计生部门，如果新生婴儿还未在公安机关入户，没有名字和身份证号码，计生部门的工作人员也会在《人口計生信息系统》中该新生婴儿父母的<人口和计划生育家庭档案卡>中先以其备注方式注明该户有新生婴儿信息。然后，计生部门工作人员要随时到当地派出所关注该婴儿是否上户，如果查询到其信息，计生部门工作人员要通知其父母将户口本中新生婴儿复印件资料拿到计生办，再由其工作人员将新生婴儿户口本复印件通过《人口计生信息系统》上传，最后由省卫生计生委工作人员在系统中才能将新生婴儿信息更改正确；又如：计生部门工作人员发现一名新生婴儿在《人口计生信息系统》的已录入的身份信息与公安《人口业务信息管理系统》的信息不符时，需要联系新生婴儿父母，然后由新生婴儿父母到公安机关查询《人口业务信息管理系统》中身份证号码，然后再将准确信息反馈至计生办，计生办工作人员通过《人口计生信息系统》上传，最终由省卫生计生委工作人员更改。以上两个操作流程非常繁琐、费时费力。而且这两个部门的信息系统如因操作失误导致数据互不吻合，又未及时更改，易给新生儿将来的生活带来不便。
三是方便群众，能有效提升群眾满意度。从目前情况看，欠发达地区乡镇派出所警力在3--5人左右，在此警力配置下，还要安排一名专职户籍民警，造成警力严重不足，而派出所一般是独立办公，与政府大楼有一段距离，群众需要“多跑腿”；在通常情况下，乡镇的计生办工作人员也在3--5名左右，计生部门都在当地党委政府办公楼合署办公，能让群众一站式办完相关事宜，少跑“冤枉路”。
三、关于将户籍管理功能移交计生部门的设想
一是建议加强顶层设计。由国家在立法层面把办理户籍事务职能予以明确，将户籍管理职能赋予计生部门，并及时做好相关法律、政策、机构、人员等配套设施建设，将人口管理职能专职化、专业化，避免政出多门，切实解决公安机关在执行户籍法规与配合执行计划生育工作之间进退两难的窘境，避免公安机关陷入违法失信的被动局面。
二是建议建立部门联动机制。各级公安、计生、民政部门应当定期开展本辖区人口变动信息比对和校核工作，补漏查错，确保人口变动信息及时性、完整性、一致性。乡镇（街道）派出所民警、社区服务中心、民政工作人员和乡村医生等应当及时向计生部门提供人员变动信息。
三是建议建立信息共享机制。如果派出所户籍移交计生部门管理后，公安机关《人口业务信息管理系统》应及时在计生部门《人口计生信息系统》中更新全国人员变动信息；为制定人口发展战略和政策提供信息支持，为人口服务和管理提供支撑，为侦查破案、维护稳定提供数据保障。
作者简介：李德强，性别：男，出生年月：1980年9月28日，籍贯：贵州桐梓，现任贵州省桐梓县公安局马鬃派出所所长，研究生学历，主要研究社会治安综合治理体系建设。从警14年来，牢记全心全意为人民服务的宗旨，工作认真负责在2006年被桐梓县公安局评为“十佳民警”，先后3次荣立个人三等功，荣获嘉奖5次，7次被评为“优秀公务员”，连续11年被县公安局评为先进个人。于2017年2月被贵州省文明办授予敬业奉献类“贵州好人”称号。