[摘 要] 学前教育管理体制包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度，是学前教育体制的核心。改革开放40年来，我国学前教育管理体制经历了以下四个发展阶段：集中领导，分级管理，成立托幼工作领导小组；地方负责，分级管理，各有关部门分工协作；地方负责，分级管理，进一步明确主管部门；政府主导职责回归，地方负责，有关部门分工协作。当前我国学前教育管理体制改革的基本方向是促进公平，保障质量；明确政府主导责任；实现政府职能转变；合理配置权责，实行绩效管理；充分考虑基本国情，分阶段、分区域逐步推进改革。
[关键词] 学前教育；教育管理；管理体制；体制改革
按照教育管理学的理论，学前教育管理体制有广义和狭义之分。广义的学前教育管理体制包括学前教育行政管理体制和学前教育机构（主要是幼兒园）内部管理体制，狭义的学前教育管理体制特指学前教育行政管理体制。[1]本文主要聚焦狭义的学前教育管理体制，即学前教育行政管理体制，它隶属于公共管理的范畴，包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系和工作制度，既是我国教育体制和教育管理体制的重要组成部分，也是国家行政体制中不可或缺的一环，是学前教育体制的核心。[2]学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、保障、监控等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的重要条件和促进学前教育事业健康、有序、可持续发展的关键因素。[3]
一、40年来我国学前教育管理体制改革的历程
新中国成立以来，随着政治、经济制度的发展及教育事业的不断变革，我国学前教育管理体制经历了从初步确立到逐步发展的过程。改革开放以来，我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年及2003年进行了五轮行政体制改革，在经济社会发展和教育制度变革的不同时期，学前教育管理体制主动或被动地发生变化，在不同阶段呈现出不同的特点。目前，我国在“地方负责、分级管理，有关部门分工协作”的基础上，实行“国务院领导，省市统筹，以县为主”的学前教育管理体制。①总体来看，改革开放40年来我国学前教育管理体制经历了四个阶段。
（一）集中领导，分级管理，成立托幼工作领导小组（1978～1982年）
随着改革开放的进行，我国学前教育事业重新受到重视。1978年，教育部在其下属的普通教育司内重新设立了幼教特教处，失去国家机关专职领导长达16年之久的学前教育事业又有了行政领导机构。[4]1979年3月，我国恢复设立了中国人民保卫儿童全国委员会。1979年6月，在第五届全国人民代表大会第二次会议上，时任国务院总理华国锋在其所作的《政府工作报告》中指出：“要十分重视发展托儿所、幼儿园，加强幼儿教育。”[5]不久，经过时任政协全国委员会副**康克清协调，经中央批准，教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会和全国妇联，及五部门的各省级负责人于1979年7月24日至8月7日联合召开了全国托幼工作会议。会议建议国务院设立“托幼工作领导小组”，由教育部、卫生部、计委、建委、农委、财政部、商业部、民政部、劳动总局、城建总局、全国总工会、全国妇联和中国人民保卫儿童全国委员会等13个单位的负责人组成。会议同时要求各省、自治区、直辖市设立与全国托幼工作领导小组相应的省级托幼工作领导小组，小组成员由省级相关部门负责人组成，以保证全国托幼工作领导小组的有关批示精神在基层能得到贯彻落实。[6]中共中央、国务院高度认可这一会议，并于当年10月11日下达了《转发〈全国托幼工作会议纪要〉的通知》，决定全国托幼工作领导小组由时任国务院副总理陈慕华任组长，办事机构设在全国妇联，以加强对托幼工作的领导力度，统筹政府有关部门共同协商托幼事业发展问题，使学前教育事业发展的很多关键问题得到基本解决。[7]这样，在“*****”期间中断的“条块结合，以块为主”的学前教育管理体制渐趋成熟。[8]
这个时期，幼儿园以集体举办为主，政府与幼儿园是上下级关系，允许办园单位税前预留文化教育经费，同时工矿、企业、机关、学校等以免费或低收费的托儿所、幼儿园作为一种社会福利提供给其成员，受益对象主要是这些单位的职工。[9]这一时期，政府重视通过政策性文件规范幼儿园的工作秩序和教育教学质量。例如，教育部于1979年颁发的《城市幼儿园工作条例（试行草案）》和1981年颁发的《关于试行幼儿园教育纲要（试行草案）的通知》，强调和突出了“幼儿园是对幼儿进行全面发展教育的机构”，并对幼儿教育的方针、目标、内容和制度作出了详尽的规定，较为迅速地恢复了幼儿园的正常教育教学秩序。
（二）地方负责，分级管理，各有关部门分工协作（1982～1992年）
这一时期政府对学前教育继续予以高度重视，并从领导、管理、政策等方面予以保障。首先，将学前教育事业发展明确列入国家经济社会发展计划中。1982年，国务院在《关于第六个五年计划的报告》中明确提出“要注重发展学龄前教育”，确定了“六五”期间我国幼儿教育事业的发展指标。[10]1987年，国务院办公厅转发国家教委等九部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》，明确指出“幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分”“各级政府都应重视幼儿教育事业的改革和发展”。[11]
其次，逐步形成了地方负责，分级管理，有关部门分工协作的管理体制。从1982年开始，我国进行了历时三年之久的行政管理体制改革，这次改革的重点是精简机构和人员。改革首先从国务院做起，自上而下地展开且限期完成，结果国务院部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。[12]在这次机构改革中，刚刚成立不久的全国托幼工作领导小组，以及领导小组设立在全国妇联的办事机构均被撤销。然而，有关全国托幼工作领导小组的工作任务却一直没有进一步明确承担部门，因此造成了政府各个职能部门对学前教育工作的管理分工不清、职责不明，一度影响了学前教育事业的进一步发展。1985年5月，中共中央召开了改革开放后的第一次全国教育工作会议，颁发了《中共中央关于教育体制改革的决定》（下称《决定》），全面启动了教育体制改革。《决定》明确指出“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环”“基础教育的管理权限属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。省、市（地）、县、乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定”。[13]《决定》表明“中央的指令将不再那么具体，强调增加地方的决策权和财政使用权，越来越倾向于地方办学……政府教育部门拥有更多的监督和指导责任”。[14]于是，我国把发展教育，尤其是基础教育的权力和责任交给了地方政府。